Inserire la mobilità nella gestione dei territori

Febbraio 2023 - A cura di Luciano Mattevi - Direttore di Inquinamentoacustico.it

Le politiche comunitarie perseguono un elevato livello di tutela della Salute e dell'Ambiente attraverso la protezione dall'inquinamento acustico. Nel Libro verde sulle politiche future in materia di inquinamento acustico (1), la Commissione Europea definisce infatti il rumore ambientale come uno dei maggiori problemi ambientali in Europa la cui principale causa è da attribuire al settore dei trasporti. Nonostante i trasporti rivestano un ruolo strategico essenziale per lo sviluppo economico, rappresentano al contempo uno dei settori che esercitano le maggiori pressioni sulle risorse ambientali e naturali. Ciò dovrebbe far indurre ad una particolare attenzione verso soluzioni che risultino sempre più eco-compatibili. Sta di fatto che, nonostante gli impegni profusi, il trasporto su "gomma" rimane ancora oggi la principale fonte di approvvigionamento delle merci in Europa, con inevitabili ripercussioni negative sui territori, in termini di qualità dell'aria, rumore, consumo di risorse energetiche, di suolo che interferiscono pesantemente sugli ecosistemi locali ed è per questo che è stata avviata una forte accelerazione nell'attuazione di soluzioni di mobilità intelligenti, innovative e sostenibili.

In un tale contesto, risulta di primaria importanza cercare di instaurare un confronto politico e tecnico sulle strategie operative e sugli sviluppi di programma che possano risultare utili per cercare di sovvertire questo andamento negativo, prospettando delle soluzioni radicali che intervengano sui processi di gestione, primo dei quali quello sul territorio, poiché la mobilità sostenibile rappresenta oggi uno degli strumenti migliori per il bilanciamento delle esigenze di movimento di merci e persone con quelle di conservazione dell'ambiente, nella prospettiva di una sua tutela. Tra queste, la definizione di un Piano dei trasporti dovrebbe includere investimenti sia di carattere infrastrutturale, sia rivolti al miglioramento dei servizi di trasporto, incluse le politiche di riorientamento della domanda, e le azioni di conversione alla pedonalizzazione, alle piste ciclabili e strumenti per lo sviluppo di una mobilità intelligente, includendo processi di divieti e di tariffazione e tassazione agevolate, usufruendo di un modello integrato che non può prescindere da un'attenta analisi dei costi e benefici e da un esame dei vantaggi maturati dall'investimento.

Dal canto suo, l'Europa chiede che, per raggiungere l'obiettivo della neutralità climatica entro il 2050, il settore dei trasporti si attivi, senza ulteriore ritardo, con una profonda e radicale trasformazione che l'Unione Europea (UE) incoraggia ormai da tempo al fine di incentivare il mercato unico ad aumentare la connettività tra le regioni europee, al punto che, recentemente, è stata posta al centro dell'agenda di ripresa economica lanciata dal "Green Deal" (accordo verde), coinvolgendo anche le strategie per la mobilità sostenibile, rivolte a forme di trasporto più "pulite" ed economiche.

Tali ambizioni di crescita necessitano di rispettare gli obiettivi fissati dall'UE in materia di ambiente e, in particolare, a quelli legati a trasporti più sostenibili, in particolare di quello ferroviario, ancora oggi considerato il mezzo di trasporto a maggiore compatibilità per una mobilità che possa crescere nel rispetto dell'ambiente. L'UE ha dunque introdotto misure anche per affrontare quei problemi derivati dall'esposizione al rumore che impatta negativamente sulla popolazione interessata dalla presenza delle infrastrutture di trasporto e lo ha fatto attraverso la Direttiva 2002/49/Ce del 25 giugno 2002, relativa alla determinazione e alla gestione del rumore ambientale (denominata Direttiva END - Environmental Noise Directive) che ha consentito di introdurre dei nuovi meccanismi di valutazione del rumore, comuni a tutti gli Stati membri, in relazione ai quali avviare i relativi Piani di Azione volti a favorire un costante e progressivo contenimento del numero di persone esposte a livelli ritenuti pericolosi per la Salute (Art. 32 Cost.).

In tale ambito, non va' trascurato che gli effetti di un’eccessiva esposizione al rumore possono ripercuotersi negativamente sul benessere delle persone, principalmente causando stress e alterazione del sonno notturno. Tali fenomeni interessano ormai più del 30% della popolazione europea che vive in aree dove il limite di rumore per il traffico di 55 dB(A), indicato dall'Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS), viene superato e, dunque, fino a quando i livelli di inquinamento acustico continueranno inesorabilmente ad aumentare, tale percentuale è destinata a crescere ulteriormente. E' quindi necessario adottare delle azioni incisive di riduzione di tale inquinante, intervenendo dapprima "alla fonte", ossia là dove il rumore viene generato, allo scopo di favorire il suo contenimento su ampie porzioni di territorio.

Tra le principali cause del rumore spicca quello stradale, che nel nostro Paese è preponderante, il quale potrebbe essere ridotto principalmente realizzando pavimentazioni stradali a basso impatto, riducendo la velocità, utilizzando pneumatici poco rumorosi e anche adattando appropriati stili di guida, oltre che programmando una corretta gestione del transito delle merci che possa incidere sul transito dei mezzi pesanti, considerato che il contributo sonoro apportato da un mezzo pesante (massa superiore ai 35 quintali) corrisponde al transito di circa 10 mezzi leggeri (autovetture). Appare dunque evidente che, se queste misure fossero adottate, combinandole tra loro e applicandole in modo sistematico, la maggior parte della popolazione potrebbe essere protetta dal rumore stradale dannoso o molesto.

Armonizzare le diverse discipline rappresenta perciò uno dei principali compiti a cui dovrebbe puntare il contenimento e abbattimento del rumore previsto dalla vigente normativa nazionale ed europea, al fine di portare dei concreti ed effettivi benefici nell'ambito dei programmi istituiti per il contenimento e abbattimento delle immissioni sonore, invocati sia dal D.M. 29 novembre 2000 (Criteri per la predisposizione, da parte delle società e degli enti gestori dei servizi pubblici di trasporto o delle relative infrastrutture, dei piani degli interventi di contenimento e abbattimento del rumore), sia nell'ambito degli interventi di contenimento previsti dai Piani di Azione istituiti per gli assi stradali principali di interesse comunitario, assunti ai sensi del D.Lgs. n. 194 del 19 agosto 2005 (Attuazione della direttiva 2002/49/CE relativa alla determinazione e alla gestione del rumore ambientale). A questi interventi, si dovrebbero aggiungere l'avvio di azioni di contenimento del rumore di carattere esplorativo, attraverso opportune sperimentazioni per mezzo delle quali acquisire importanti informazioni su come si potrebbe intervenire per contenere il rumore con azioni combinate che assicurino benefici apprezzabili da parte della popolazione esposta.

La corretta pianificazione del territorio rappresenta perciò uno dei principali strumenti per intervenire nella salvaguardia dal rumore, giacché permette di regolare lo sviluppo edificatorio ed infrastrutturale, limitando la realizzazione di edifici ad uso abitativo in aree rumorose e in prossimità di infrastrutture e prediligendo quei corridoi infrastrutturali nei quali la diffusione del rumore intercetta un numero ridotto di persone, oltreché realizzando edifici con un più elevato grado di protezione acustica. Ciò per evitare che il rumore cresca nelle aree silenziose e cercare di contenerlo in quelle in cui i livelli sono già elevati. A tal riguardo, l'articolo 2, comma 5, lettera d), della legge n. 447 del 26 ottobre 1995 (Legge quadro sull'inquinamento acustico), ha da tempo previsto l'adozione di appositi provvedimenti per la limitazione delle emissioni sonore, siano esse di natura amministrativa, tecnica, costruttiva e gestionale, da includere nei piani dei trasporti urbani e nei piani urbani del traffico, nei piani dei trasporti provinciali o regionali, in quelli del traffico per la mobilità extraurbana e nella pianificazione e gestione del traffico stradale, ferroviario, aeroportuale, attraverso i quali usufruire di adeguati strumenti per realizzare un progressivo contenimento e abbattimento del rumore attraverso una sua limitazione direttamente alla fonte o, se possibile, evitando che questo abbia occasione di manifestarsi.

Risulta dunque necessario manifestare l'impegno a perorare siffatte politiche di salvaguardia ambientale, attraverso la gestione e la limitazione della viabilità e favorendo una sua interconnessione tra strada e ferrovia, salvaguardando i territori interessati da quelle che rappresentano le principali cause di rumore ambientale. Ciò, non solo per sopperire alle esigenze della viabilità prossima e futura, quanto anche per salvaguardare quei territori attraversati da una viabilità di transito il cui peso grava sull'ambiente e sulla popolazione che in quella porzione di territorio vive, lavora e che necessita di mantenere un'attrattiva turistica per le spiccate qualità ambientali che la caratterizzano.

Avviare degli appropriati processi di salvaguardia che inventivino una mobilità sostenibile e a ridotto impatto rappresenta uno dei requisiti essenziali ed ormai irrinunciabili di un piano moderno di sviluppo del territorio, temi che sono alla base dei futuri scenari prospettati all'interno del "Libro bianco - Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti - Per una politica dei trasporti competitiva e sostenibile" (2), adottato dalla Commissione europea nel 2011, incentrato alla crescita e all'occupazione, così pure all'esigenza di sviluppare una maggiore sensibilità per la protezione delle aree naturalistiche e quelle di particolare rilevanza ambientale e paesaggistica, quali quelle comprese nell'ambito del sistema europeo di Natura 2000 - Direttiva habitat (92/43/CEE), oltre alla valorizzazione delle aree silenziose. Preme per questo, voler promuovere e stimolare l'impiego di modelli di analisi predittive e di misure in campo che possano aiutare a comprendere l'efficacia di determinate soluzioni di contenimento del rumore e, se del caso, provvedere ad una loro modifica. A tal fine, sarebbe utile poter usufruire di una rete permanente di monitoraggio dell'inquinamento acustico derivante dall'utilizzo delle infrastrutture stradali al fine di valutare i benefici derivanti dall'introduzione di adeguate misure di contenimento e di gestione del rumore, attraverso la promozione di pratiche sostenibili o comunque a basso impatto, sulla scorta di quanto previsto dalle "Linee Guida per il monitoraggio del rumore derivante da infrastrutture stradali" redatto dall'Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ISPRA) con Delibera del Consiglio federale nella seduta del 20 ottobre 2012 - doc. n. 24/12.

Lo sviluppo attraverso l'incentivo ad una rete di rifornimento e distribuzione a servizio della mobilità elettrica, per la quale l'Europa offre un deciso sostegno, consentirà di conseguire i programmi fissati dalla transazione alla mobilità elettrica fissata dall'UE a partire dal 2035, inclusi nel Green Deal, il che porterà l'Europa a diventare il primo continente a impatto climatico zero del Pianeta. Come tale processo possa essere definito, avviato e verificato, dipende anche dalla qualità di un programma sovraordinato che anteponga le esigenze di un piano di sviluppo a quelle di interesse delle singole comunità e che possa innescare un processo virtuoso di sviluppo di una coscienza di salvaguardia dei territorio da tutelare e conservare per le future generazioni. A tal riguardo, sono numerosi i progetti finanziati dall'UE nell'ambito della ricerca di soluzioni per il contenimento del rumore attraverso il programma "Life", tra questi meritano di essere citati: (2016) il progetto LIFE NEREiDE, coordinato dal Dipartimento di Ingegneria Civile e Industriale dell'Università di Pisa, che è centrato a testare l'impiego di nuove pavimentazioni stradali a bassa emissione sonora e a elevata sostenibilità ambientale (sito web: www.nereideproject.eu/it). Mentre, nel corso del 2019 a preso il via il progetto europeo per città meno rumorose denominato "LIFE E-VIA" (Electric Vehicle noIse control by Assessment and optimization of tyre/road interaction - Controllo del rumore dei veicoli elettrici mediante valutazione e ottimizzazione dell'interazione pneumatico/asflato - sito web: https://life-evia.eu/) che prevede la gestione dell'inquinamento acustico dovuto al rumore del traffico stradale attraverso analisi su una prospettiva futura in cui i veicoli elettrici e ibridi saranno una parte consistente del flusso di traffico, e alla conoscenza dell'ottimizzazione degli asfalti e dei pneumatici al fine di testare una soluzione ottimizzata per la riduzione del rumore nelle aree urbane, oltre che ottimizzare il Life Cycle Cost (LCC), ossia il "Costo del ciclo di vita", rispetto alle attuali migliori pratiche, nell'ottica di una produzione efficiente attraverso l'analisi dei costi degli impatti ambientali associati ai beni e ai servizi.

Nell'ambito del Piano strategico di sostenibilità ambientale che coinvolge anche il settore strade si è ancora in attesa del documento con il quale saranno definiti i "Criteri Ambientali Minimi per la progettazione e i lavori inerenti la costruzione, manutenzione e adeguamento funzionale delle infrastrutture stradali", più semplicemente definito "CAM strade", in applicazione del D.Lgs. n. 163 del 12 aprile 2006 relativo al Codice degli appalti, al quale è tenuta a indirizzarsi la Pubblica Amministrazione, grazie al quale verranno definite delle specifiche tecniche per i vari aspetti di rilevanza ambientale da seguire nella realizzazione delle opere ed in quello dei trasporti (mezzi e servizi di trasporto, sistemi di mobilità sostenibile). Nel frattempo, risulta comunque utile ricordare che agli Enti locali sono comunque demandate le funzioni e i compiti in materia di trasporto pubblico locale attraverso i quali sviluppare interventi di mobilità sostenibile con l'obiettivo di garantire una maggiore sostenibilità negli spostamento casa-lavoro, favorendo la modalità di trasporto collettivo, condiviso e a ridotto impatto ambientale.

A supporto degli argomenti trattati, risulta utile richiamare alcuni dei principali riferimenti normativi a cui fa capo la normativa di salvaguardia ambientale in materia di rumore, in particolare:

PRINCIPALI INDIRIZZI COMUNITARI

- 5^ programma d'azione a favore dell'ambiente del 1993 dell'Unione Europea;

- Libro Verde - Politiche future in materia di inquinamento acustico - Commissione Europea 1996;

- Piano d'azione "Produzione e consumo sostenibili" e "Politica industriale sostenibile" - 16 luglio 2008 - COM(2008) 397;

- Libro bianco - Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti - Per una politica dei trasporti competitiva e sostenibile - 28 marzo 2011  - COM(2011) 144;

- Direttiva 2002/49/Ce del 25 giugno 2002 relativa alla gestione del rumore ambientale;

- Developing and implementing a Sustainable Urban Mobility Plan. Guidelines. Prepared for the European Commission - Directorate-General for Mobility and Transport. Brussels, Belgium;

- Guide to Cost-Benefit Analysis of investment projects. Structural Funds, Cohesion Fund and Instrument for Pre-Accession. Directorate General Regional Policy. European Commission.

PRINCIPALI RIFERIMENTI NAZIONALI

- Legge n. 447 del 26 ottobre 1995 (Legge quadro sull'inquinamento acustico);

- D.M. 27 marzo 1998 (Mobilità sostenibile nelle aree urbane);

- D.Lgs. n. 194 del 18 agosto 2005 (Attuazione della direttiva 2002/49/CE relativa alla determinazione e alla gestione del rumore ambientale);

- D.Lgs. n. 163 del 12 aprile 2006 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE);

- Legge n. 221 del 28 dicembre 2015 (Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell'uso eccessivo di risorse naturali).

La prospettiva di un nuovo approccio integrato della mobilità ai fini della riduzione degli impatti sull'ambiente, tra cui quello derivante dall'inquinamento acustico, pone in essere una nuova sfida finalizzata alla crescita dei territori, volta ad avviare il percorso di trasformazione di un'economia moderna, efficiente sotto il profilo delle risorse e competitiva di cui anche i territori locali non possono estraniarsi, qualora interessati dai principali assi stradali e ferroviari di collegamento tra il Nord ed il Sud dell'Europa. Risulta perciò necessario delineare un percorso programmatico coerente agli indirizzi assunti nell'ambito delle politiche comunitarie, alle quali lo Stato italiano ha aderito usufruendo delle ingenti risorse economiche messe in campo attraverso il Deal Green per una politica di gestione della mobilità transfrontaliera che coinvolge il settore dei trasporti terrestri, in quelle che sono definiti i "corridoi principali", per contribuire alla crescita di competitività, di cui la salvaguardia dell'ambiente è divenuta un tassello fondamentale.

Una tale trasformazione, non può tuttavia avere inizio senza un radicale cambio di mentalità, di natura culturale e comportamentale, che induca le persone ad avviare un processo di rinnovamento della domanda e, da parte del comparto pubblico, di intraprendere una differente disponibilità dell'offerta di mobilità, a vantaggio di quella più "sostenibile", come nell'esempio dell'indirizzo assunto dal Ministro dell'Istruzione che ha chiesto di adottare specifiche linee guida per favorire l'istituzione in tutti gli istituti scolastici di ogni ordine e grado della figura del "mobility manager scolastico".

In conclusione, pare utile voler offrire una sintesi dei principali strumenti per contenere il rumore:

-     gestione delle sviluppo edificatorio e infrastrutturale del territorio per evitare l'espansione edilizia abitativa a ridosso di assi stradali e ferroviari principali;

-      realizzazione di edifici a più elevato isolamento acustico nelle zone con alti livelli di rumore;

-      individuazione di corridoi infrastrutturali dedicati al trasporto che coinvolgano il minor numero di persone;

-     realizzazione di infrastrutture per una mobilità alternativa e di interconnessione per incentivare l'uso del trasporto pubblico, più ecologico e a basso impatto;

-     realizzazione di una rete capillare di stazioni di ricarica elettrica;

-     istituzione di figure tecniche specialistiche nel campo della mobilità;

-    realizzazione di una rete di monitoraggio acustico che possa aiutare a quantificare i benefici conseguiti e gli opportuni correttivi da apportare qualora le azioni intraprese si rivelassero inefficaci;

-    definizione di specifiche "Linee guida" attraverso le quali regolare l'attività pianificatoria dei piani territoriali (Piani territoriali di coordinamento, Piano regolatori, Programmi pluriennali di attuazione, Piani particolareggiati, etc.).

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(1)  Il Libro verde pubblicato il 04 novembre 1996 ha segnato il primo passo verso l'elaborazione del quinto programma d'azione a favore dell'ambiente del 1993 al fine di porre rimedio all'incessante aumento dell'inquinamento acustico prodotto dal traffico, dall'industria e dalle attività ricreative, fissando alcuni obiettivi fondamentali in materia di esposizione al rumore allo scopo di provocare un pubblico dibattito sul futuro delle politiche in materia di inquinamento acustico.

(2)  Il Libro bianco fissa tra gli obiettivi strategici: dimezzare l'uso di auto ad "alimentazione tradizionale" nel trasporto urbano entro il 2030; ritirarle dal mercato della città entro il 2050; raggiungere una logistica della città libere da CO2 in grandi centri urbani entro il 2030. Il 30% del trasporto di merci su strada per più di 300 km dovrebbe passare ad altri mezzi di trasporto come la ferrovia o il trasporto per vie navigabili entro il 2030, e più del 50% entro il 2050, agevolato da corridoi merci efficienti e verdi. Per raggiungere questo obiettivo sarà anche necessario lo sviluppo di infrastrutture adeguate. Entro il 2050 completare la rete ferroviaria europea ad alta velocità. Triplicare la lunghezza della rete ferroviaria ad alta velocità esistente entro il 2030 e mantenere una fitta rete ferroviaria in tutti gli Stati Membri. Entro il 2050 la maggior parte del trasporto passeggeri sulle medie distanze dovrebbe avvenire per ferrovia.